一、核心案例索引

二、裁判规则分类梳理

（一）行政协议性质认定

1. 行政协议的判定标准

【裁判规则】 行政协议一般包括四个要素：(1)协议一方当事人必须是行政主体；(2)该行政主体行使的是行政职权；(3)协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；(4)协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。

来源：（2017）最高法行再99号（#8）

【裁判规则】 涉案协议中有关土地价款奖励、税收优惠及奖励等内容，是政府为实现招商引资的行政管理目的签订，具有行政法上权利义务内容的，属于行政协议。

来源：（2017）豫行终2590号（#17）

【裁判规则】 行政协议的判定关键在于：约定是否指向未来行政行为、以约定代替过去行政行为、约定内容来源于行政法律规范、行政机关享有单方变更解除权。不能纯粹运用私法规则调整的协议，应综合主体、内容、目的等甄别。

来源：最高法院行政庭法官会议纪要（第二辑）（#21）

2. 招商引资协议属于行政协议

【裁判规则】 招商引资协议系政府为地方国民经济和社会发展所订立，具有公共利益属性，协议中权利义务涉及国土、交通、财税、房管、规划、建设等多个行政管理领域，属于行政协议。

来源：（2017）最高法行再99号（#8）；最高法院行政庭法官会议纪要（#21）

3. 救济路径与溯及力

【裁判规则】 对形成于2015年5月1日之前的行政协议，如协议双方未明确约定争议解决适用仲裁或民事诉讼途径的，作为协议一方的公民、法人或其他组织提起行政诉讼，人民法院依法应当立案受理。新《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项具有溯及力。

来源：（2017）最高法行再99号（#8）

【裁判规则】 招商引资协议中约定仲裁条款的，该仲裁条款无效。行政协议争议不属于仲裁范围。

来源：（2025）豫行再12号（#2）

（二）土地出让金返还/减免条款

1. 基本裁判规则：无效

【裁判规则】 行政协议中变相减免土地出让金的奖励条款因违反法律强制性规定而无效。违反《城市房地产管理法》第19条、《土地管理法》第55条及国办发〔2006〕100号，损害国家利益和社会公共利益。

来源：（2025）最高法行申1425号（#25）；（2025）最高法行再513号（#10）

【裁判规则】 招商引资协议中以"先征后返"方式变相减免土地出让收入的条款，属于以土地换项目、规避招拍挂程序，损害国家利益和社会公共利益，构成重大且明显违法，应确认无效。

来源：（2024）鲁行终114号（#38）

【裁判规则】 所谓的"奖励"实为变相减免土地出让金，违反国家强制性规定，通常被认定为无效。法院认定无效的"三步"逻辑：①定性是否违反强制性管理规定；②目的是否损害公共利益与市场秩序；③援引《民法典》第153条裁判。

来源：盈科原创（#42）

2. 部分无效不影响其他条款效力

【裁判规则】 行政协议系为实现社会公共利益、行政管理和公共服务的目标而签订，应注重协议效力的稳定性。如协议部分条款无效，并不影响协议其他内容的履行和履行的整体效果，则应当就协议内容分开处理。行政机关为招商引资而作出的合法承诺，应依法信守。

来源：（2025）最高法行再513号（#10、#28）

3. 关键法律依据

（三）税收返还/优惠条款效力

1. 认定有效的情形

【裁判规则】 全椒县政府承诺5年内对建材大市场缴纳的经营税收地方留成部分予以返还，实质是用地方财政资金鼓励和支持外来投资、发展地方经济，并不违反法律强制性规定，协议双方应按约定诚信履行。

来源：（2020）最高法行再171号（#22）

【裁判规则】 涉及营业税、所得税地方留成在交纳后予以返还问题，上述费用属于地方政府财政性收入，政府享有自主支配权，不违反法律、行政法规强制性规定，为有效约定。

来源：（2017）最高法行申7679号（#15）

【裁判规则】 税收奖励实质是对奖励计算方式的约定，有别于税收先征后返，未违反法律禁止性规定。法院倾向于区分"财政奖励"与"税收返还"——若奖励资金来源于地方财政自主支配收入，且未直接减免应纳税额，通常认定有效。

来源：（2019）苏06行终95号（#6、#7、#9）

【裁判规则】 国务院国发〔2015〕25号文第三条："各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。"

来源：国发〔2015〕25号（多篇文章引用）

2. 认定无效的情形

【裁判规则】 协议中约定的减（退）税条款实际是税收"先征后返"，属于变相减（退）税约定，明显与《税收征收管理法》和国发〔2000〕2号文规定相抵触，违反法律强制性规定，应当认定无效。

来源：（2018）皖行终674号（#26）

【裁判规则】 继续履行的优惠政策应是符合法律、法规规定的优惠政策。明显违反法律、行政法规强制性规定的税收减、免、退或者变相减、免、退行为均不应支持。国发〔2015〕25号文不保护违规的优惠政策。

来源：（2018）皖行终674号（#26）

3. 关键区分标准

4. 关键法律依据

（四）信赖利益保护

1. 基本原则

【裁判规则】 相对人基于对政府承诺的信赖，已实际投入资金进行基础设施、公共设施等建设，所形成的信赖利益应受法律保护。行政机关不得仅以条款无效为由，无视相对人的实际投入与合理信赖，径行收回全部奖励资金。

来源：（2025）最高法行申1425号（#25）

【裁判规则】 行政机关作为国有土地使用权出让的法定主体、签订投资合同的高权主体一方，本应明知和严守国家关于国有土地使用权出让金管理的法律规定，对于该条款的无效行政机关显然负有主要的过错责任。

来源：（2025）最高法行申1425号（#25）

2. 条款无效后的信赖利益赔偿

【裁判规则】 行政协议的奖励条款无效的，应当赔偿行政相对人的信赖利益损失。行政机关基于该条款的过错，依法应对相对人基于该条款产生的信赖利益损失按照其过错程度承担相应的赔偿责任。

来源：（2025）最高法行申1425号（#25、#35）

【裁判规则】 行政机关径行以合同约定无效为由收回全部奖励，且后续未针对相对人的信赖利益损失采取任何补救措施，有违诚信政府建设、法治政府建设，亦有违行政比例原则。不宜完全脱离行政协议的约束恣意行政。

来源：（2025）最高法行申1425号（#25）

3. 协议不能履行的损失赔偿

【裁判规则】 投资主体有权收回合作开发投入成本，其合法权利应受到保护。在相关主体已完成部分开发，因政策原因协议不能继续履行的情况下，投资主体有权收回合作开发投入成本。

来源：（2025）最高法行再513号（#10）

【裁判规则】 政府在调整政策前未与企业进行充分协商，也未对企业的信赖损失给予任何补偿，违反了行政法上的信赖保护原则和正当程序原则。政府一旦作出承诺，就不能随意"翻烧饼"；即便因政策调整需要改变，也必须对相对人的合理信赖损失给予充分补偿。

来源：政府承诺变更案（#37）

4. 过错比例分担

【裁判规则】 投资协议履行不能，双方均有过错的，按过错程度分担损失。政府未尽审慎调查核实义务、未及时审核、仅与部分主体协商解除协议损害其他主体权益的，应承担次要责任。

来源：（2025）黔行终741号（#34）——政府承担30%损失

【裁判规则】 行政机关因履职不力或履职错误使企业产生信赖利益损失的，应结合审查义务、履职状况以及企业行为的规范性确定损失承担比例。

来源：贵州高院典型案例（#33）

（五）行政优益权

1. 诚实信用原则限制

【裁判规则】 诚实信用原则不仅是合同法中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当遵守的基本行为准则。基于保护公共利益的考虑，可以赋予行政主体在解除和变更行政协议中具有一定的优益权，但这种优益权的行使不能与诚实信用原则相抵触，不能够被滥用。

来源：崔某某诉丰县政府案（#4、#19、#24）

【裁判规则】 行政机关通过对当时承诺重新界定的方式，推卸自身应负义务，是对优益权的滥用，显然有悖于诚实信用原则。对于关键条文的解释，应当限制行政主体在无其他证据佐证的情形下任意行使所谓的优益权。

来源：崔某某诉丰县政府案（#4）

2. 限缩解释无效

【裁判规则】 行政机关对合同具体条款作出限缩解释，减损协议相对人合同项下应获得的利益，属于不当行使行政优益权。非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。

来源：（2017）最高法行申7679号（#15、#23）

3. 行政优益权行使的正当边界

【裁判规则】 行政机关因公共利益终止履行协议的，应证明：(1)确实存在公共利益需要；(2)已经尽到协商义务；(3)已对相对人的信赖损失给予公平合理补偿。

来源：（2024）鲁行终1129号（#30）

【裁判规则】 行政机关单方撤销奖励行为应兼顾合法性、合理性及诚信原则，未调查核实即撤销、未采取补救措施的，构成主要证据不足、适用法律错误、明显不当。

来源：（2025）最高法行申1425号（#25）

（六）奖励条款效力与兑现

1. 奖励允诺构成法定职责

【裁判规则】 行政机关的招商引资奖励允诺构成行政主体应当履行的法定职责，可成为司法审查之依据。

来源：（2009）浙行终字第350号（#14）

【裁判规则】 行政机关已经通过会议纪要、签订框架协议等形式作出的附条件的行政承诺，在条件成就时应当履行其承诺所设定的法律义务。行政机关应以实现承诺目的为原则，合理、善意地作出相关行政行为。

来源：（2018）最高法行再126号（#39）

2. 奖励条件成就的认定

【裁判规则】 行政机关在协议履行过程中，其已经实际支付的奖励行为，已经对协议约定的方式进行实质性变更。行政机关应诚信履行协议，出具的审批文件形成了新的约定，应保护相对人的信赖利益。

来源：（2025）豫行再12号（#2）

【裁判规则】 行政奖励的核心特征是公益性，其目的是实现公共利益。招商引资的根本目的是促进地方经济发展，包括优化产业结构、增加税收、扩大就业等，而非单纯的"形式上引入资金"。资金转入外地公司用于外地项目开发、未在招商辖区内开展实际经营的，实质上背离了招商引资的缔约初衷，奖励条件未成就。

来源：（2024）苏06行终143号（#5）

3. 补贴条款（附条件奖励）

【裁判规则】 招商引资协议中的补贴条款属于附条件的奖励条款，该补贴系政府对企业的授益性行为。企业未完成协议约定义务的，系企业获得奖励的条件尚未成就，政府不给予企业补贴的行为不会对企业造成损失，政府不承担协议解除的赔偿责任。

来源：（2023）陕71行终1490号（#1）

4. 行政允诺的存续效力

【裁判规则】 行政机关作出行政允诺时所依据的规范性文件被废止，不影响其依据该规范性文件对企业所作行政允诺的效力。在企业完成相应投资建设，符合兑现行政允诺条件时，行政机关应当依约兑现行政允诺。

来源：贵州高院典型案例（#33）

（七）协议条款解释规则

【裁判规则】 在协议条款存在模糊之处时，如果采取对行政机关有利的解释……行政机关事后却提出对企业相对不利的解释方式来履行协议，显然有违诚实信用原则。根据合同解释的规则，结合公平合理、诚实信用原则，应将条款作有利于相对人的解释。

来源：（2019）苏06行终95号（#6）

【裁判规则】 在对如何"即征即返"未做具体约定的情况下，不能苛求缴纳每一笔税款后即必须请求返还地方留成部分，5年期满后一并主张不违反协议本意，符合公平和诚信原则。

来源：（2020）最高法行再171号（#22）

（八）协议解除与赔偿

1. 解除条件

【裁判规则】 解除行政协议应当以该协议合法有效为前提。如果行政协议自始无效，则不存在协议解除问题。行政协议无效与行政协议解除将产生不同的法律后果，诉讼过程中人民法院应当将行政协议效力问题作为焦点问题审理，并向原告释明。

来源：（2024）鲁行终114号（#38）

【裁判规则】 因行政机关违约导致协议目的不能实现的，相对人有权要求解除协议并请求返还已投入资金及利息。

来源：（2017）豫行终2590号（#17）

2. 赔偿范围

【裁判规则】 投资主体有权收回合作开发投入成本。利息参照《建设工程司法解释》按同期贷款利率/LPR计算，不以存款利率为标准。停工人工机械补偿费、看护费等参照《民法典》第804条，因发包人原因致使工程中途停建的，发包人应当赔偿承包人因此造成的损失。

来源：（2025）最高法行再513号（#10）

【裁判规则】 协议不能履行的损失难以确定时，应尊重行政机关的首次判断权，判令行政机关限期采取补救措施。

来源：（2024）鲁行终1129号（#30）

（九）协议效力审查的特别规则

1. 关键时间分界

【裁判规则】 2015年5月10日（国发〔2015〕25号文发布）之前签订的优惠条款可不认定无效；之后签订的条款如严重违反法律法规原则上应认定无效。

来源：招商引资类行政协议案件的审理规则（#18）

2. "重大且明显违法"标准

【裁判规则】 行政协议无效判断首先应适用行政诉讼法第七十五条"重大且明显违法"标准，不能脱离行政协议行政行为属性，单纯援用民事法律合同无效事由。

来源：（2017）最高法行申7679号（#15）

3. 一体化审查原则

【裁判规则】 法院应立足实质化解争议，对行政协议及相关单方行为进行一体化审查。在对撤销奖励决定的司法审查中，有必要也有条件将投资合同条款的法律效力作为审查基础一并进行全面审查。

来源：（2025）最高法行申1425号（#25）

（十）程序性规则

1. 起诉期限与诉讼时效

【裁判规则】 履约之诉参照民事法律规范确定诉讼时效；变更解除之诉适用行政诉讼起诉期限。确认无效之诉中，如违法性未达可能被确认无效程度，起诉应受起诉期限约束。

来源：招商引资类行政协议案件的审理规则（#18）

【裁判规则】 相对人应自行政机关明确拒绝履行义务之日起知道权利受侵害，诉讼时效自此起算。

来源：（2020）最高法行再171号（#22）

2. 政府信息公开

【裁判规则】 行政机关签订的招商引资投资协议属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，对其公开事项应当适用政府信息公开条例的规定。

来源：最高法院行政庭法官会议纪要（第一辑）（#31）

三、国发〔2015〕25号文的适用规则

该文件是招商引资协议效力判断的核心政策依据，各地法院对其适用存在不同理解：

支持优惠条款有效的理由

1. 各地与企业已签订合同中的优惠政策"继续有效、不溯及既往"
2. 通过奖励形式支付不等同于先征后返
3. 地方留成部分属政府财政性收入，政府享有自主支配权
4. 需保持政策连续性和政府守信践诺

限制优惠条款效力的理由

1. 继续履行的优惠政策应是符合法律、法规规定的优惠政策
2. 明显违反法律、行政法规强制性规定的税收减免退行为均不应支持
3. 土地出让金变相减免不属"优惠政策"范畴，不适用25号文保护

时间节点意义

• 2015年5月10日前签订的优惠条款：法院支持有效的可能性较大
• 2015年5月10日后签订的违规优惠条款：被认定无效的风险很大

四、合规建议

对政府方

1. 奖励条款设计：将"土地款优惠"转换为"达产奖励"或"贡献奖励"，明确资金来源于产业扶持基金，与土地出让金完全剥离
2. 税收优惠条款：采用"地方留成部分奖励"而非"先征后返"表述，避免触碰税收法定底线
3. 政策承诺审慎：依法行政避免无效，关注公平竞争审查，不得以政府换届等为由违约毁约
4. 变更程序合规：确需变更的应符合法定权限和程序，并给予公平合理补偿
5. 协议审查四大要点：(1)主体资格审查；(2)考核监管条款；(3)奖励补助条款（政策依据、分阶段发放）；(4)违约责任条款（具体明确可操作性）

对投资方

1. 区分条款性质：明确奖励条款是"财政奖励"还是"税收返还"，前者有效概率更高
2. 保留信赖利益证据：实际投入资金、建设基础设施等书面材料，是信赖利益保护的请求权基础
3. 注意时间节点：2015年前后签订的协议效力判断标准不同
4. 救济路径选择：行政协议争议走行政诉讼，仲裁条款无效
5. 释明义务注意：法院确认协议无效时应主动释明，原告可变更诉讼请求

五、法律条文汇编

行政法律规范

民事法律规范

土地管理法律规范

税收法律规范

新法关注